继证券投资者保护基金公司成立之后，酝酿了十年之久的存款保险制度也加快了步伐。据《财经》了解，由中国人民银行会同财政部、银监会、国务院法制办、发改委成立的《存款保险条例》起草工作小组，正在抓紧进行存款保险制度的论证和设计工作，《存款保险条例》目前已经几易其稿，基本框架已经明朗。剩下的主要悬念只有一个，那就是实施时机的选择。

　　今年9月中旬，中国人民银行副行长苏宁在大连举行的“存款保险国际论坛”上也公开表示，存款保险制度的框架已基本确定，中国将实施强制性存款保险，四大国有银行和农信社亦包括在内，而且将实行差别费率制。

　　从“付款机”到“风险最小化”

　　据《财经》了解，根据目前的草案，存款保险机构建立之后将会设定一个过渡期。在过渡期内，对于存款人的存款将从全额担保过渡到限额担保。“这个过渡期可能是5年或者10年，但时间不会太长”，中国人民银行金融稳定局存款保险处副处长颜海波说。

　　颜海波解释称，“之所以有这样一个缓冲期，一是为健全存款保险制度以及相关的法制环境，二是要摸清家底，加快处理历史旧账，减少不稳定因素。”由于实行强制性存款保险，资产质量好的和不好的银行都将纳入进来，比如资本充足率低于2％的农村信用社、资产质量差的城市商业银行，都会成为存款保险覆盖的对象。

　　根据草案，在过渡期内，存款保险机构很可能以“存款保险管理委员会”的形式存在，由央行、银监会、财政部等主要部门派出负责人。值得注意的是，存款保险管理委员会并不仅仅是一个支付机构，还是将承担一定的监管职能。为了方便进行监管检查，该委员会还将建立地区分部。待时机成熟后委员会将转为公司或基金，最终的目标是完善条例，使之上升为法律，并使“管理委员会”从央行中独立出来，成为一个独立的或直属于国务院的机构。目前，这个委员会如何设立也在讨论之中。

　　“目前存款保险的定位一般是在‘付款机’原则的基础上，考虑‘成本最小原则’和‘风险最小化’机制，增加了监督检查职能，因为存款保险机构只有具备监管职能，才可能将处置成本最小化。”颜海波对《财经》表示，这是存款保险制度职能定位的一大调整。

　　国际上将存款保险机构的职能归纳为三类：“付款机”类型的存款保险机构只是在银行倒闭之后，对所承保的存款进行补偿；“最低成本”类型的机构虽然也没有权力在银行关闭之前进行干预，但为了尽量降低处置成本，有权决定如何很好地处置其资产和负债，这样就必须在银行关闭之前参与并了解全面的信息，以便在银行关闭时提出最低成本的处置方案。

　　“风险最小化”的存款保险机构则要对银行风险进行评价和监测，在银行倒闭之前采取行动，如建立早期预警系统和早期纠错，进行早期干预。例如，某银行存在流动性问题，在仅靠央行再贷款难以挽回的情况下，存款保险机构将寻找另外一个更大的银行来收购濒于破产的银行。这样尽量避免破产损失，减少支付成本。

　　职能的转变意味着存款保险机构的主动性的增强，但也对其自身的运作能力提出了更高要求。不仅如此，如果存款保险机构在保险人、清算人的角色之外也发挥监管者的作用，这将对监管体系产生一定影响，也直接影响到监管理念的变化。

　　颜海波称，存款保险承担的监管者职责和银监会不同，存款保险的监督检查主要是针对高风险机构，目的是维护金融稳定。存款保险机构和银监会需要信息共享，并有权力对高风险机构进行核查，对关闭机构有建议权，以使存款保险基金不蒙受过大损失，因为基金的损失意味着纳税人的损失。

　　事实上，金融机构一旦出现流动性不足迹象，关与不关的选择往往是非常微妙的。由于在中国关闭金融机构不仅是市场因素发挥作用，地方政府等主体也会发表意见，政府往往以维护社会稳定为前提进行救助，但救助失败会带来更大的损失。按照美国的经验，存款保险机构必须能证明救助之后的损失是最小的，才能提供救助，但这也只有不到10％的比例——更常见的形式仍然是收购和接管，以及关闭偿付。

　　时机选择

　　存款保险制度的重要性已无庸置疑：保护存款人利益，维护金融稳定，并且将国家的隐性担保变为显性担保，建立金融机构的市场退出机制，这对中国金融业的健康发展举足轻重。自1998年至2003年以来，中国有300多家金融机构被关闭破产，兑付自然人的债务超过1700亿元。据测算，如果成立存款保险制度的话，可节约资金500多亿元。然而，在信用环境脆弱、监管不足和法制不健全的环境下，存款保险制度很难保证正常运营，往往有效性不高。

　　虽然建立存款保险制度成为各界共识，但是推出时机尚存在很大争议：一派意见认为应在金融风险处置到一定阶段之后再行成立存款保险机构，另一派意见则认为目前我国建立存款保险制度的条件已经基本具备，过渡期内也可以加快处置，应该先建立起相关制度后再逐步完善。持后一种意见的人士认为机遇稍纵即逝：如果不在经济上升周期建立相关制度的话，当经济下滑，金融机构出现不良资产甚至大批倒闭，就没有时机和资金来建立存款保险制度了。

　　然而，金融机构破产退出的法律制度目前尚不明确。据悉，《破产法》至今尚在三读阶段，有望在明年通过。但即使《破产法》出台，金融机构破产管理规定将单独制定，而与存款保险相关的法律问题在《破产法》中也难以明确。这对于存款保险机制的执行是很大的掣肘。比如，对于存款保险机构代位受偿之后，是否优先债权人也一直有很大争议，而美国存款保险公司的优先权利是被法律规定的。

　　道德风险是另一个被关注的问题。美国联邦存款保险公司在1933年成立之后，20世纪80年代，美国仍然出现了大量银行倒闭，致使联邦储贷保险公司的保险基金出现赤字，1989年美国不得不另外成立了一家处置信托公司（RTC），后来RTC才从联邦保险公司分离出来。为此，1991年美国出台了《联邦存款保险公司促进法案》（FDICIA），修改后的法案提高了惩罚力度，加强了银行经理欺骗和违背忠诚信条的实施力度，同时强化了差别费率制度，增加了早期预警机制和早期纠正措施。

　　对于中国而言，差别费率的征收也只能是循序渐进。因为要对不同风险的银行征收不同的保费，两个常用的指标是资本充足率和监管评级，但中国尚未建立起监管评级体系。同时任何一个国家在建立存款保险机制初期都是实行单一费率的，因此中国初期只能实行简单的差别费率，与分类监管挂钩。

　　按国际经验，存款保险基金的目标水平一般为投保存款的0.4％－2％。据今年第二季度央行货币政策报告公布，金融机构全部存款余额为28.3万亿元，这样，即使按照0.4％的标准计算也需要上千亿元之巨，四大国有银行每家需交纳的保费规模就达上百亿元。颜海波称，基金规模不可能一步到位，初期将会由央行垫付，从过渡期开始收费，逐步偿还央行资金。

　　至于最高赔付限额的厘定，更是要与国情相结合。2005年4月，央行对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了抽样调查，存款在10万元以下的账户占全部存款账户的98.3％。因此，有专家建议将最高赔付限额定为10万元，这是去年中国人均GDP的9.5倍，这一倍数超过了国际人均标准的3－4倍：IMF推荐对存款人承保的赔付起点是人均GDP的1－2倍，并覆盖90％以上的存款；美国的最高赔付限额为10万美元，相当于人均GDP的3.2倍。

　　值得注意的是，企业存款的最高限额和个人存款将采取同一标准。在存款保险制度建立之后，包括银行同业存款及金融机构董事、管理人员和股东的存款在内的资金并不在存款保险支付范围之内。